中评智库：中欧洲关系的新变化

　　中评社香港5月22日电/南京大学政府管理学院副教授赵光锐在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊5月号发表专文《中欧关系的新变化：人权外交、欧美协调及其限度》。作者认为，欧盟的对华认知正处于调整过程中。欧盟对中国的界定正在由原来单纯在机遇与挑战之间寻找平衡，向在不同政策领域的多元化定位转变。欧盟现在认为，中国既是重要的经济伙伴、最大的商品供应者和销售市场，也是全球治理的对话者，还是经济、技术的竞争者，制度和价值观上的对手。这种多面性已经在其对华政策中有了一定体现。欧盟想继续加强与中国在经济方面的务实合作，但是出于对中国制度性挑战的担忧，意图协调“跨大西洋价值同盟”，首先要在价值观领域展现一种战略自主和领导者的姿态，新的对华人权外交就是在这种背景下产生的。文章内容如下：

　　中国、美国、欧盟是世界经济、科技、文化发展的三大中心，中欧关系在塑造新的世界秩序中扮演着极为重要的角色。近期来看，欧盟对中国的界定开始呈现多面性的特点，在继续将中国看作机遇的前提下，开始强调中国在经济、政治和价值观上的挑战性，原来以务实为导向的对华政策出现了更强的价值观因素。随着拜登政府上台，美国加强了与欧盟对华政策的协调，欧盟也在一定领域和行动上作出了回应，未来的中欧关系将面临更大的“美国因素”影响。跨大西洋的共同对华政策有其结构性障碍，中欧依然拥有发展稳定的战略伙伴关系的条件，中国可以采取积极行动，主动塑造和引导中欧关系的健康发展。

　　一、欧盟新的对华人权外交

　　近几年来，欧盟的对华认知正处于调整过程中。欧盟对中国的界定正在由原来单纯在机遇与挑战之间寻找平衡，向在不同政策领域的多元化定位转变。欧盟现在认为，中国既是重要的经济伙伴、最大的商品供应者和销售市场，也是全球治理的对话者，还是经济、技术的竞争者，制度和价值观上的对手。这种多面性已经在其对华政策中有了一定体现。欧盟想继续加强与中国在经济方面的务实合作，但是出于对中国制度性挑战的担忧，意图协调“跨大西洋价值同盟”，首先要在价值观领域展现一种战略自主和领导者的姿态，新的对华人权外交就是在这种背景下产生的。2020年12月，欧盟仿照美国制定了《马格尼茨基法案》，建立了欧盟全球人权制裁的实施框架，制裁俄罗斯和中国是该制度建立后迈出的第一步。中欧、中德之间早就建立了制度性的人权、法治对话机制，但是这次欧盟抛弃成熟的对话渠道，直接采取单边制裁行动，是30多年来的首次，因而遭到中国坚决反制。
　　当然，欧盟藉所谓新疆人权问题制裁中国，受到美国的一定影响，但总体上是一个“独立的决策”。美国炒作所谓新疆人权问题是想搞乱中国，同时影响“一带一路”倡议，因为新疆是陆上丝绸之路和中巴经济走廊的关键点。全世界穆斯林人口众多，“一带一路”的一些重要节点，如印尼、中亚、土耳其、中东，都是穆斯林区域，美国可以藉新疆问题把中国在穆斯林世界的形象搞坏。欧盟不象美国有明确的地缘政治目标，主要是从人权观念出发，但是在客观上配合了美国的行动。2020年11月，欧盟委员会通过了《应对全球变迁的新欧盟-美国议程》，其界定的欧美“新关系”，主要体现在对欧盟的新定位上。文件反复强调了一个“更加自信和有能力的欧盟”，开头特别引用了欧盟外交和安全高级代表博雷利的话：“一个有能力和战略意识的欧盟是美国的最佳伙伴，也是我们自己需要的。”欧盟认为，除了军事、安全和外交能力，战略自主还包括独立捍卫欧盟模式和民主、人权等核心价值的能力。制裁俄罗斯和中国，在一定程度上是为彰显在捍卫价值观方面的全球领导力和自信心。

　　早在20世纪90年代，欧盟就已将人权干预理论和人道主义保护理念引入到实际的政治和安全实践中，将干预性的权力保护和选举监督合法化。这与世界大部分国家坚持的不干涉原则和对传统的国家主权的理解截然不同。欧盟将这种理念运用在一些中东欧国家，通过将它们纳入欧盟，达到了“改造”它们的目标。但是近十几年来，欧盟依然想将这种“欧洲化”的模式运用到无法被接纳为成员国的那些周边国家，依然将价值观和制度标准放在周边外交政策的首位。这种方法并不适用于在发展水平、政治制度、历史文化等方面与欧盟有巨大差异的周边国家，因而变革的效果极“不理想”。欧盟在对这种进程失去耐心后，追随美国直接在北非、中东、乌克兰等制造或支持“颜色革命”、“茉莉花革命”、“阿拉伯之春”等，甚至诉诸武力推翻既有政权，最终收获了恶劣的地缘政治环境。在当今世界美、中、欧、俄四大力量中心中，欧盟的周边安全环境最为恶劣，已经是不争的事实。欧盟与美国联手制造了一个环绕自身南部和东部边界的“失序地带”，随之而来的难民危机、治理危机和恐怖主义扩散已经严重冲击了欧盟内部秩序。同时，为展现战略自主和欧美团结，欧盟对俄罗斯这一最大邻国在意识形态、民主化等问题上也展开了新一轮的施压，明确聚焦于制造俄罗斯的内部动荡和政权更替，这使欧洲东西方向的战略对抗进一步加剧。可以说，“慕虚名而招实祸”是欧盟以制度和价值观为主导的周边安全治理模式失败的生动写照。

　　特朗普时期的中美关系历史证明，紧密的经贸关系既是大国间协调合作的“压舱石”，也有可能成为对抗的主战场，这主要取决于一国的政治选择。现在，欧盟试图也在对华关系中提升制度和意识形态竞争的强度，甚至想用单边人权制裁的这种咄咄逼人的方式“强迫”中国接受其价值观。这种对华新的人权外交方式，已经对中欧战略互信以及经济关系造成了一定的影响。例如历经七年完成的中欧全面投资协定正面临欧盟内部一些人的“道德压力”，欧洲议会暂停了协定的审议会议。在此之前，欧盟就已受美国打压中国高科技企业政策的影响，提高了在资产、技术和基础设施领域外来投资的安全标准。但是，如果欧盟不能延续过去务实的外交路线，而将政治制度、民主、人权等作为对华外交的“政治正确性”和优先事项，那么欧盟对华战略就会丧失灵活性。欧盟对华人权外交不仅无法达到其设想的所谓价值观目标，而且将会严重损害自身的战略利益。
　　二、拜登政府上台后的欧美对华政策协调

　　欧盟意识到中国崛起之势不可阻挡，全球地缘政治的调整不可避免，中美关系将是左右新的全球秩序的主要因素。在此背景下，欧盟如果不想被进一步“边缘化”，其战略选择只有关键的两点：一是继续增强集体行动能力和内部团结，尤其是提升欧盟的战略自主能力；二是对外发展新的伙伴关系，通过强化跨大西洋联盟来维护欧美共同利益。拜登上台后欧盟表现出积极与美国修复关系的热情，欧盟委员会近期制定的《应对全球变迁的新欧盟-美国议程》，可看作是欧盟主动与美国合作的指导性文件。倡议聚焦于欧美利益交汇的领域和集体影响力可以得到最好发挥的领域，以及那些需要全球领导的领域，对华政策协调就是新形势下跨大西洋合作的最重要内容之一。这种对华政策协调可能主要围绕三个方面展开：

　　一是欧美都担心被中国超越，害怕中国威胁它们在全球生产分工、产业链和技术上的高端地位，在把中国限制在产业链和技术底端方面有共同利益。欧美在与中国的经贸关系中都有改变所谓“不公平竞争”、“不平衡”、“不对等”的要求。因而，在贸易、投资、技术、金融方面以及在世界贸易组织内部推动针对中国的新规则，是欧美最有可能取得实质性合作的领域。新欧盟-美国议程也把“技术、贸易和标准”作为欧美合作的核心领域之一，提出要共同领导世贸组织改革，建立一个新的欧盟-美国贸易和技术理事会以促进贸易，制定兼容标准和促进创新，制定共同的跨大西洋方案来保护关键技术，首先讨论5G等。

　　二是继续强化欧美同盟在西方联盟体系中的核心地位，以应对全球力量格局的变化。对于以中国为代表的非西方国家的崛起，欧美有着同样的焦虑，都担忧欧美主导的国际体系遭到侵蚀，要维持西方在世界秩序中的主导地位。欧洲和美国是近代相继出现的两个主导世界的力量中心，当双方都感受内部秩序出现问题和实力的衰退时，会更希望相互藉重，彼此支撑。拜登在慕尼黑安全会议上明确指出，面对与中国的长期的战略性竞争，美国、欧洲和亚洲的盟友必须共同做好准备、协同努力，而跨大西洋联盟是美国实施新的对外战略的基石。因此，美国有意引导北约和欧盟将力量重心向印太地区转移，在对华关系上强调运用同盟关系这一美国最大的“战略资产”。

　　三是防止非西方价值观尤其是中国发展模式威胁欧美制度。应对新冠疫情过程中，欧美的新自由主义治理模式遭遇了严重失败，与中国集中统一的高效应对模式形成了巨大反差，双方政治制度、社会治理、价值观念的差异性极为清楚地展现出来。欧美在重大公共危机事件中的调整能力和自我改革能力严重衰退，欧美固化的“制度优越感”所带来的对外“学习能力”也严重下降。但是，欧美并未过多从自身制度和治理方式角度反思抗疫不佳的原因，而是不高兴于中国模式彰显了他们的制度缺陷，并试图夸大这种非新自由主义模式带来的挑战。欧盟甚至比美国更明显地表现出在对华政策中维护自身模式、制度和价值观的意图。拜登政府也有意重申欧美在价值观和制度上的一致性，迎合欧盟对价值观外交的热忱。总体上，欧美在人权、价值观议题上还会继续藉新疆、香港、西藏等具体问题，协调立场，对华施压。
　　三、欧美对华政策协调的限度

　　拜登政府在赢得欧洲盟友信任方面可能会取得一些成绩，但是欧美关系也存在一系列难以解决的结构性矛盾，限制着双方对华政策协调的领域、深度和成效。跨大西洋同盟是霸权体系，是一种非对称性关系，美国也必须要维持这种不对称性，但是这种非对称性已经显着降低。军事安全关系上，美国依然是绝对领导者，而在经济、非传统安全、规则制定和传播等方面，欧盟具备了与美国的平衡性关系，在气候变化、维护多边主义、人权保护、发展援助等领域甚至展现出领导性作用。这导致在一些重大问题上，欧盟追随美国的意愿显着降低，尤其是在伊拉克战争、伊朗核问题等方面欧盟都展现出不服从美国的倾向。面对一个日渐自信、有明确战略自主意愿和自我战略利益目标的欧盟，美国如何让欧盟的自主派精英们继续无条件追随霸权是越来越重大的挑战，尤其在对华关系问题上，美国想让欧盟与其步调一致更是近乎一厢情愿。

　　拜登政府非常清楚，要赢得与中国的长期的战略性竞争，进行历史性的投入（historical investment）和巩固盟友关系是互不可缺的两翼，前者也包括保护创新和知识产权、确保财富的增长能惠及所有人等。战略计划非常清晰、对路，但是当今美国的资源能否支撑其实现战略规划非常值得怀疑。实际上，未来美国对欧洲的战略资源投入并不会有实质性增长，更多是在政策和观念上对欧盟提供“声援”。拜登的“盟友第一”战略，主要是利用美国的声望来凝聚、鼓舞盟友，推动盟友走到前台并承担更多资源投入和行动任务，这与特朗普的“美国第一”政策没有本质不同，只是方式上让盟友们感觉更受尊重。因此，慕尼黑安全会议后默克尔、马克龙等欧盟领导人对拜登重塑大西洋联盟的计划保持了一定程度的克制，对于美国能否真正将承诺付诸实践保持审慎。同时，美国越来越表现出将自身利益凌驾于盟友利益之上的倾向，甚至为自身利益而不惜损害盟友利益。例如，北溪二号是德国为解决能源安全而实施的项目，特朗普和拜登政府出于反俄和国内石油利益集团利益，都表示了强烈反对，德国人对此难以理解也异常恼怒。

　　更重要的是，强化欧美对华协调尤其是对抗性的联合行动并不能解决和弥补欧洲的贸易、市场和投资问题，不能解决欧洲的发展和经济增长问题。2008年经济危机以来，欧盟经济一直增长乏力，新冠疫情进一步使欧盟经济遭受重创。美国经济也增长缓慢，市场规模无法明显扩大，而2020年中欧贸易、投资却逆势增长，中国取代美国成为欧盟最大贸易伙伴。如果欧盟过度在经济和意识形态上配合美国的对华竞争政策，收到的仅仅是表面的、空洞的所谓价值观利益，损失的却是实实在在的经济利益。欧盟内部的务实派、工商业界、与中国经济关系密切的成员国如德国政府等，不可能不清楚个中利害。

　　此外，欧盟战略界对于美国盟友国内政治和对外政策上的“不可靠性”认知也已日渐强烈，会在战略上与美国保持距离。现在美国最大的“不可靠性”，是自特朗普政府以来国内政治的失序，欧盟精英对于拜登能否弥合美国社会撕裂、政治极化都心存疑虑。他们认识到美国政治的衰退既不是起于特朗普也不会终于特朗普。在对外政策上，美国外交战略随政府轮替而变动是一种常态，盟友对此都有一定心理预期和承受能力。但是自小布什开始，美国对外政策变动的剧烈性和摇摆的幅度，越来越超出盟友们的承受范围。盟友们在实际行动上，会更为审慎地把控与美国战略的绑定程度和投入力度。尤其是对当前的欧盟而言，如果不能在对华政策上“独立自主”，其所谓的战略自主形象将会大打折扣。目前，欧美关系一定程度的修复和热度，很大程度上是对“让人愤怒”的特朗普盟欧洲政策的情绪性、宣泄式的“报复”。拜登政府的政策暂时可能会对一部分欧洲盟友起到“心理安慰”作用，但是这种“修复关系的热情”，会随着解决双方长期存在的各种具体的结构性问题而消退。
　　欧盟内部对华认知和政策也并不完全一致，作为欧盟的领导国，法、德的对华政策就存在一定差异。马克龙的法国更愿意通过其政治和军事大国的优势，来体现和推进欧盟的战略自主，在对华政策上有较多主动作为，比如较为频繁地到南海进行“航行自由”行动、积极参加在印太地区的联合军事演习等。德国的对华政策则相对沉稳、务实，更愿意通过对话、协商寻找中欧的共同利益。中美安克雷奇对话之后，默克尔在欧盟领导人峰会上表示，欧盟与美国有共同的价值观，但是也有自己的利益，这不仅关乎经济利益，也关乎“欧洲的主权”，欧盟应该发展独立的对华政策。2021年4月7日，习近平主席与默克尔总理通电话，默克尔又表达了继续推动中德、中欧对话合作的意愿。

　　结论

　　采取积极行动来体现欧洲在保护人权、促进民主等方面的领导角色，已经成为欧盟安全和外交政策的一大取向。伴随拜登政府发出团结盟友的信号，欧盟也展现出修复跨大西洋关系的热情，在与中国进行经济、技术竞争，维持欧美全球主导地位方面，双方有共同利益，对华协调行动中将会有更强的价值观色彩。但是，欧盟有不同于美国的对华战略利益诉求，欧美之间也存在无法克服的结构性矛盾，对华政策难以步调一致。中欧战略伙伴关系的经济基础、民意基础依然牢固，但是要积极防范欧盟在政治和价值观上可能会采取更为过激、更频繁的行动。除了继续加强经济、投资方面的合作，中欧还要拓展更多务实合作领域，尤其是在气候变化、数字和网络安全、全球发展治理和消除贫困、疫情之后的经济复苏和重大公共卫生事件应对、维护多边主义等欧盟较为关心的议题上，中国可以采取更为开放、主动的姿态，与欧盟开展实质性合作，积极引导和塑造中欧关系的良性发展。

　　参考文献：

　　①European Parliament, "A European Magnitsky Act", https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-stronger-europe-in-the-world/file-a-european-magnitsky-act

　　②European Commission, "A New EU-US Agenda for Global Change", https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_20_2285

　　③Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference, February 19, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference/

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