中评：特朗普的非典型如何影响美对台政策
中评社香港1月24日电／上海国际问题研究院台港澳所所长邵育群在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊1月号发表专文《台湾问题国际环境的新变化与特朗普政府对台政策动向》，作者指出：近年来，台湾问题所处的国际环境发生了较大的变化，影响台湾问题的美国、日本等国际因素也在演变，并对台湾当局的对外关系和两岸关系产生了不同程度的影响。特朗普政府的台海政策未来发展存在不确定性。这主要表现在：一是特朗普个人特质造成的不确定性，是非典型政治人物，个人判断力与性格特质将对美国政策回应产生决定性影响。二是特朗普政府对台湾在其“印太”构想中地位尚未确定。三是难以确定特朗普政府将何时、以何种形式用“台湾问题”与国会“做交易”。文章内容如下：
一、台湾问题国际环境的新变化
（一）美国国内政治“变天”，使其外交政策正在朝“现实主义”或“不干涉主义”转变。
作为全球超级大国，美国多年来通过其所领导的自由主义经济机制推动全球化快速发展。在享受全球化成果同时，美国国内政治和经济也逐渐受到了全球化的深刻影响。2016年美国总统大选中，特朗普击败共和党内众多建制派候选人，并最终代表共和党击败民主党候选人希拉里·克林顿的结果，正是这种深刻影响的反映。经济不平等加剧、身份认同危机、国土安全受到威胁、主流政治人物和国会低效无能且腐败、媒体充满偏见、政治光谱上的“左”和“右”日益极端等现象，促使选民把特朗普这位非传统人物选入美国政治核心。
1、特朗普政府外交政策具有鲜明的“美国优先”特色。表现最明显的是把减少贸易赤字、创造就业岗位作为贸易政策重点，退出或重新谈判一系列多边贸易协定，如退出跨太平洋交易伙伴协定（TPP），重谈北美贸易协定（NAFTA）和美韩自贸协定（KORUS）等。特朗普政府在对华及亚太地区交易伙伴政策上体现出强烈的保护主义色彩。2017年4月习近平与特朗普在海湖庄园会晤，双方在建立全面经济对话等四个机制上达成共识，并将之前中方提出的“百日计划”延长至“一年计划”，以应对中美经贸关系中遇到的问题和挑战。同年11月特朗普访问北京，双方在贸易问题上签了“大单”。但在此过程中，特朗普政府一直绕过世贸组织（WTO）体系对中方发起单方面调查，如针对中国企业“涉嫌侵犯美国知识产权和强制美国企业作技术转让，特别是美国企业被迫与中方合作伙伴分享先进技术”等议题展开“301调查”。2018年3月8日，特朗普政府宣布对进口钢铁和铝材征收25%和10%关税，遭到包括中国在内很多国家的反对。与此同时，特朗普政府暂停中美全面经济对话，试图通过“打贸易战”的形式解决贸易赤字问题，同时向在总统大选中支持特朗普“摇摆州”钢铁行业的失业工人兑现选举“承诺”，为中期选举做准备。特朗普政府对其盟国也采取了相同贸易政策，一方面不顾盟国政府为TPP谈判所花政治资本，以及美国在亚太地区战略利益，退出TPP；另一方面不顾与盟国在迫切的安全议题上的合作，如与韩国在朝核问题上协调合作，坚决提出与韩重谈美韩自贸协定。台湾地区虽不是美国正式“盟国”，但自认为是美国“亲密伙伴”，在特朗普政府贸易“大棒”下也未能幸免。
2、特朗普政府外交政策中具有强烈的现实主义色彩。主要表现在：一是把“大国竞争”作为当前美国首要挑战。自“九一一”事件以来，美历届政府都把全球恐怖主义视为美最迫切的安全挑战，但特朗普政府首份《国家安全战略》报告将“大国竞争”列为美首要挑战，把中俄两国并列为美最大“对手”，指责两国为“修正主义国家”。二是大力发展包括核力量在内的整体军事力量。2017年12月12日，特朗普签署总额近7000亿美元的《国防授权法案》，这是自阿富汗和伊拉克战争以来，美国额度最高的年度军费预算。特朗普政府《核态势评估》报告认为，美核战略应改变冷战后一贯削减核武库做法，要求研发新型核武器，重启已废止核专案，同时降低核武使用门槛。三是强调美国家利益，对作为全球霸权国家向国际社会提供公共产品、保持领导国家的形象毫无兴趣。特朗普政府要求盟国在与美合作中付出更多，不惜使用欺诈、恐吓等手段，对维持美领导的同盟体系的信誉度毫无兴趣。同时，特朗普政府对全球治理、推广民主、推广美国价值观也毫无兴趣，导致举世公认美国“软实力”在下降。
（二）中国大陆在全球和地区层面影响力快速上升，但同时，新型的“中国威胁论”也开始涌现。
1、中国大陆的发展崛起改变亚太与全球政经发展态势。虽然大陆人均GDP仍低于台湾，但大陆经济综合实力已远超台湾，且这种综合实力已经逐渐转化为政治、军事、外交和文化影响力。在全球治理领域，中美合作推动《巴黎气候协定》签订，并在网络、极地和海洋等新疆域治理进程中发挥积极作用；在发展领域，中国推出的“一带一路”倡议理念和方向同2030年可持续发展议程高度契合，为沿线许多欠发展国家带来福音；在安全领域，中国是联合国常任理事国中最大出兵国、联合国维和行动主要出资国，被联合国誉为“维和行动的关键因素和关键力量”。在亚太地区，中国是地区经济持续高速发展重要参与者，是热点安全问题，如朝核问题，得以妥善应对的关键参与者，是地区和平得以延续的重要贡献者。中国发起或积极推动的地区组织和机制，如上合组织、亚投行等，都得到了地区内外国家的认同和支持，正在发挥越来越大的影响力。
2、新型的“中国威胁论”开始涌现。它们或从西方国际关系理论出发，或从中国内政治理模式出发，或从地缘政治出发，认为中国大陆的崛起是亚太地区走向不稳定的重要因素，因此通过各种方法进行“平衡”。自2017年下半年产生的新型“中国威胁论”也是在这个背景下开始在美国以及一些地区国家逐渐发酵。该谬论认为，中国拥有的是“锐实力”（sharppower），不是“软实力”。中国的“锐实力”主要通过四个手段对美施加影响。一是中国日益增加的财富。和经济长期处于停滞甚至倒退的俄罗斯相比，中国的财富手段非常强大，特别是中国政府拥有强大的财富能力来实施其战略计划。二是中国强大的技术能力。和俄罗斯利用“信息战”影响美国大选不同，中国使用信息技术能力更强，行动更隐蔽。三是众多的人员往来和文化交流。特别是目前有35万中国留学生在美国高校学习，占所有外国留学生总数三分之一。中国留学生中大多数接受中国政府领导，将非民主价值观带入美国校园。四是中国巨大的市场。传播美国价值观的好莱坞出于进入中国市场获取巨额票房考虑，惧怕挑战中国官方意识形态；美国高科技公司也因为相同原因而接受中方的规则。
“新型中国威胁论”在美国对华战略和政策辩论中的表现即“对华接触失败论”的抬头。这种论点认为，美国对华政策的失败主要表现在以下方面：一是美国的政策未能使得中国国内政治体制向自由民主的方向发展，相反，中国政府通过出台一些国内法，如《境外非政府组织管理法》等，加强了对社会的控制。二是美国的政策未能使得中国成为一个更加开放的、以市场经济为主体的经济体，相反，自2008年金融危机以后，中国政府对经济的控制逐渐加强，而包括美国企业在内的外国企业日益感到在中国受到“歧视性”政策的限制。三是美国的政策未能使得中国成为“负责任的利益攸关方”，相反，中国试图通过推动世界银行、国际货币基金组织等现有国际机制的改革，创建亚洲基础设施投资银行、金砖银行等新机制分化美国的同盟体系，改变地缘格局，并通过“一带一路”倡议扩大自身的影响力；同时在东海和南海对邻国采取单边挑衅行动，危及美国的利益；受政府支持的通过网络获取美国政府和公民信息的事件大量发生。在此论点影响下，特朗普政府出台的首份《国家安全战略》报告把中国和俄罗斯并列为“修正主义国家”（revisionistpowers），它们和“流氓国家伊朗和朝鲜”、“跨国威胁组织，特别是圣战恐怖组织”一起称为美国的主要竞争对手。
值得注意的是，在关于美国对华战略与政策的辩论中，虽然普遍的观点是“对华接触失败”，但对于为何“失败”，以及以后应该怎么办，辩论并未形成共识，唯一的共识是未来的对华政策会更“强硬”。在此背景下，特朗普政府对华政策可能出现以下动向：首先，会加强与日韩两国的合作，加强与日、印度和澳大利亚的合作，以“自由、开放的印太”框架内民主国家的合作来限制中国大陆的地区影响力。特朗普政府将继承奥巴马政府的政策，继续加强与传统盟友日本与韩国的合作；但在传统盟友影响力逐渐下降，日韩两国矛盾难以根本解决的情况下，特朗普政府可能将在访问亚洲时提出“印太”概念坐实，通过与日本、印度和澳大利亚的机制性合作补充其传统“辐轴”同盟体系的不足，限制中国大陆通过“一带一路”倡议对地区国家在经济和社会治理领域产生的影响，并防止中国大陆在西太平洋成功挑战美国的海上主导权。
其次，在经贸问题上执行更强硬的政策，在朝核问题上继续保持与华合作。在“美国第一”和“公平贸易”的口号下，特朗普政府将继续在经贸问题上对华施加高压，可能出现的状态是，两国持续处于即将展开“贸易战”的境地。这既不会伤及美国的利益，又能为特朗普政府在国内政治上加分。朝鲜半岛的紧张局势虽然自2017年年底开始有所缓解，但这种脆弱的平稳局面随时可能改变，朝核问题仍是美国国家安全议程上排名最为靠前的安全挑战。特朗普政府自上台以来就与中国在朝核问题上密切互动，进行合作。未来，这种政策没有任何理由不继续下去。
第三，在价值观、人权、社会治理模式等问题上向中国大陆施压。虽然特朗普总统本人对所谓的民主制度和价值观不感兴趣，但特朗普政府的政策并不反应总统一人的意志。在美国政策界普遍对中国未能变得“更民主”表示失望的情况下，特朗普政府对华政策如将变得“更强硬”，那将一定会包括价值观、人权和社会治理模式议题。美国政策界普遍认为，只有中国大陆国内的治理模式改变，其对国际秩序才能产生符合美国预期的影响。
（三）欧盟、日本、印度等主要地区组织和国家外交政策也在调整中。
1、欧盟内部挑战影响对外政策。欧盟内部问题在近来几乎没有断过，从2008年爆发金融危机以来，先是希腊等国爆发债务危机，之后是难民问题凸显，法国等“极右”政治力量日渐坐大令建制派担忧。英国“脱欧”对欧盟的冲击还没有过去，加泰罗尼亚“公投”欲脱离西班牙显示出分离主义倾向又成为欧盟的重大挑战。同时，欧盟边缘地区安全形势不稳也令欧盟分神不少，特别是乌克兰和俄罗斯围绕克里米亚发生的争端。欧盟内部和外部挑战深刻地影响着其作为一个整体的对外政策，但总体而言，欧盟作为一个规范性政治力量的全球影响力正在下降中。
欧盟内部挑战对其对外政策的影响具体表现在以下方面：首先，跨大西洋关系面临巨大考验。跨大西洋关系上一次面临巨大考验是伊拉克战争期间。当时的主要原因是欧洲对小布什政府“非法”发动伊拉克战争非常不满。目前，跨大西洋关系的考验主要来自欧盟对特朗普政府极端政策的强烈不满。特朗普在竞选和上任后都对欧盟内部“脱欧”力量和“极右”政治势力表示公开支持，对英国“脱欧”成功表示欢迎，同时对德国在解决欧盟系列内部挑战上发挥的作用尽力贬低。同时，特朗普总统一直对北约持批评态度，指责北约欧洲成员国“搭便车”，未能承担其应有的义务。他在2017年5月底举行的北约峰会上没有重申对北约第五条即集体防御条款的承诺，打破了1949年北约成立以来美国总统在这一问题上的一贯立场。虽然之后他在访问罗马尼亚时表态美国遵守关于集体防御的承诺，但美欧分歧并没有因为他“迟到的”表态而有所减小。特朗普总统对俄罗斯的“友好”态度是另一个让欧盟不满的原因。特朗普从不掩饰对俄罗斯及其领导人普京的友好态度，即使在国内对“通俄门”的调查持续进行的背景下，他仍然反对接受华盛顿建制派的“反俄”立场。欧盟内部虽然在对俄关系问题上立场不同，但总体而言，对特朗普的“亲俄”立场感到忧心。
其次，由于欧盟内部困境加剧，暂时无法找到摆脱困境的路径，其对外部力量的崛起尤其敏感，这一点充分地反映在欧中关系上。中国大陆一直将欧盟视为国际政治中重要的“一极”，积极发展与欧盟和其成员国的双边关系。自2012年开始，大陆积极推动与中东欧国家的“16＋1”合作机制，并于2015年与16国共同制定了该机制的中期规划（2015－2020年），合作领域包括基础设施建设、农林业、物流、科技、旅游、金融、能源、医药和健康产业等。目前，该机制性合作正在稳步推进中。欧盟内部，主要是所谓的“核心国家”，对该机制的批评加剧，指责该机制“影响了欧盟的内部团结”，使得欧盟国家无法站在同一立场上决定对华政策；同时也批评中国的资金进入中东欧国家，可能干涉这些国家的内政，甚至影响它们的选举结果；另外，西欧国家的企业也不希望面临来自中国企业的有力竞争。中欧关系一直面临人权、中国市场经济地位等老问题的干扰，欧方对“16＋1”机制合作的担忧和阻挠是双边关系中出现的新问题，其影响还将继续发酵。
第三，由于欧盟内部面临多重挑战，其作为世界政治中一个“规范性力量”（normativepower）的影响力正在下降，这直接导致欧盟在全球治理议题上的影响力同时下降。欧盟及其成员国一直为其在国际关系中体现出的“规范性力量”而骄傲，“规范性力量”可以被视作是欧盟“软实力”的重要指标。但是，随着欧盟国家内部经济、政治和社会问题逐渐爆发，其长期以来引以为傲的“文化多元化”、“包容性文化”的价值观正在受到前所未有的挑战。欧盟坚持和认同的自由主义世界体系也正面临来自欧盟内部的质疑。在这种情况下，欧盟作为世界重要的政治力量之一，其提出概念、规范、价值观“塑造”世界的能力迅速下降，参与全球治理的兴趣也迅速下降。这也是在特朗普政府退出全球治理领域后，欧盟并未如预期中那样担起领导责任的重要原因。
2、日本安倍政府对外政策在“进攻性”和“平衡性”两方面同时推进。安倍政府执政稳定性较高，这为其执行对外政策提供了较为有利的条件。对日本而言，以下地区形势的变化是影响其对外政策的主要因素：一是中国大陆超越日本成为GDP总量世界第二的国家，日本看待中国的集体心理出现了变化；二是特朗普政府兼具“现实主义”、“孤立主义”和“民粹主义”特色的外交政策使日美同盟面临新的挑战；三是朝核问题的迅速演变既让日本担心朝半岛发生军事冲突的可能性上升，又担心其在朝核问题的应对上被边缘化；四是中国大陆提出“一带一路”倡议后，日本在亚太地区的发展援助和地缘经济利益受到挑战；五是中美关系的竞争性迅速上升，日本如何在其中获取最大利益；六是印度经济崛起，莫迪政府谋求在亚太地区发挥更大的影响力。
面对上述变化，日本安倍政府的对外政策在“进攻性”和“平衡性”两方面同时推进。“进攻性”主要表现在以下方面：一是积极推动日美关系发展。安倍首相在特朗普当选后数日即访问纽约，与特朗普见面，建立良好的个人关系，尽最大可能确保日本的国家利益；同时在双边关系上，尽量避免经贸议题干扰安保合作。二是在特朗普政府退出TPP后，安倍政府积极推动其它11个成员国的谈判，为美国重新回归做准备。三是积极推动特朗普政府提出的“自由、开放的印太战略”构想，试图通过打造美国—日本—印度—澳大利亚的“四国机制”来拉住美国，共同抵御中国大陆日益强大的地区影响力。四是在朝核问题上保持与美国的密切互动，推动相关制裁，极力避免被边缘化。其“平衡性”则表现在：一是改变在2012年钓鱼岛“国有化事件”后，在外交上全面与中国大陆“对着干”的做法，开始一定程度上向大陆示好，其主要原因是担心特朗普政府的同盟政策和朝核政策可能引发危机。二是在美国的压力下，与韩国的关系出现了一定程度的缓和。
3、印度外交政策趋向民族主义色彩。在印度经济快速发展背景下，莫迪政府的外交政策较前任有更明显的民族主义色彩。在大国关系上试图保持平衡发展，没有明显倒向美国或俄罗斯；与中国大陆的关系在总体稳定情况下出现了像“洞朗事件”这样的争端；在地区事务上，除了继续做南亚“老大”外，继续“向东看”，更加积极地参与东亚一体化进程，并在此过程中，加强与日本的合作。
二、特朗普政府对台政策动向
为牵制中国大陆崛起，谋求其在西太平洋地区战略利益最大化，美国多年来利用两岸间固有矛盾，深度介入台湾海峡。随着全球化深入发展，中美两国在全球很多地区与领域中发展出复杂的竞争与合作关系，这是美国政府思考与制定台海政策的大背景。
（一）特朗普政府台海政策的主要内容
1、继续奉行“一个中国”政策，并以此作为发展美中关系起点。特朗普在候任期间公开质疑“一个中国”政策，引发各界震惊，并直接冲击中美关系发展。因此，“一中”政策成为特朗普政府首先必须确认的内容，并以此作为发展美中关系的起点。2017年2月10日，在与习近平通电时，特朗普强调充分理解美国政府奉行“一个中国”政策的高度重要性，表示美国政府奉行“一个中国”政策。特朗普一改候任期间的盲动，迅速回归美国政府在此议题上的核心政策话语和政策框架。短短两个月时间，特朗普台海政策经历了由挑战到尊重的转变，根本原因在于，通过短期磨合，特朗普对美中关系已初步具清晰与务实认知，即“一个中国”是中国处理与其他国家关系的核心，具高度敏感性，不可讨价还价，遑论交易。美国有理由坚持“一中”政策，因为它具有历史性基础，会带给美国更多安全和地区稳定。
2、继续要求两岸对话，以防止误判，保持台海稳定与和平。对于两岸关系和平发展进程，美国始终抱持矛盾而谨慎心态，既担心两岸协商谈判会边缘化美国，损及自身利益，又希望两岸维持对话沟通以缓和紧张局势，从而维护亚太地区和平稳定。在巴拿马宣布与台湾当局“断交”后，美国务院发言人表示，美方敦促相关各方进行有成效对话，避免采取激化局势和破坏稳定的动作。
3、继续对台军售。2017年6月29日，特朗普政府通知国会将出售给台湾价值14.2亿美元的武器，这些专案将分别用于台“纪德级”驱逐舰、F－16战机和“剑龙级”潜艇等作战平台配备的电子战与精确制导弹药进行升级。未来还会持续，不会停止。
4、继续支持台湾参与相关国际组织的活动，但层级与力度有限。无论是在世界卫生大会（WHA）还是国际民航大会等重要国际组织的活动上，特朗普政府将延续前几届美国政府的政策，支持台湾以适当身份与名义参加，但在中国大陆影响力日增、两岸协商又中断的情况下，美国的支持往往限于口头表态而难以取得实际进展。
5、继续在美台贸易与投资框架协定（TIFA）框架平台上推动经贸关系。对台经贸是美国政府所比较看重的，但美台贸易中存在着难以解决的美台贸易逆差（年近100亿美元）、开放“美猪”、“美牛”进口等市场开放问题。特朗普政府高举贸易保护主义旗帜，力图减少美国对外贸易逆差，并解决市场开放问题。美国在台协会理事主席莫健在答台湾记者时就公开要求“台湾仍需做些努力”，“有些台湾已经做出的承诺，台湾应该维持；如果美国必须维持对台湾的承诺，这应该是双向的”。
（二）特朗普台海政策的主要特点及其原因
1、特朗普政府台海政策具有内在逻辑性、一致性与确定性。主因在：一是美国自卡特政府以来历届政府所坚持的“一中”政策符合美国国家利益。这是特朗普上任后回到“一中”政策轨道上的最根本原因。二是美国两党在保持台海和平稳定和发展美台关系方面具有高度共识。台海和平稳定符合美国亚太利益。在此原则指导下，当陈水扁当局推动“法理台独”、挑战两岸现状时，小布什政府公开批评施压；当马英九当局认同“九二共识”、两岸进入和平发展阶段时，奥巴马政府表示欢迎；当蔡英文上台并表示不会挑衅大陆、不做第二个陈水扁时，奥巴马政府表示欢迎。与此同时，美国视台湾为牵制中国大陆的重要战略工具，发展与台湾的全方位非官方关系，强化台湾作为战略工具的价值同样符合美国国家利益。因此，在台湾军力再也无法对大陆形成优势、且两岸关系逐渐恶化背景下，强化美台军事联系和军队互动以应对突发状况是美国两党都支持的政策。而在经贸方面，发展与台湾经贸关系不仅符合美国利益，也可以帮助台湾保持经济竞争力，因此同样得到两党认同。特朗普虽以“反建制”面貌示人，但一方面台湾问题非其关注重点，另一方面美国总体外交政策仍是建制派主导，因此他在台海政策上并未挑战两党建制派立场。三是两岸关系虽陷入僵局，但仍保持“冷和平”状态，美国所定义的“两岸关系现状”未被打破。
2、特朗普政府台海政策未来发展存在不确定性。这主要表现在：一是特朗普个人特质造成的不确定性，是非典型政治人物，个人判断力与性格特质将对美国政策回应产生决定性影响。 二是特朗普政府对台湾在其“印太”构想中地位尚未确定。美亚太政策和对华政策表现出明显的“以解决问题为导向”色彩。特朗普访问亚洲时提出“自由、开放的印太”，但“印太”概念能否获得所需人力、物力资源，并演变为战略，“美日澳印”四国机制能否成形，都难以确定，未来发展态势不明。台湾在其中处于何种地位，将如何与四国互动等问题，都不明朗。
三是难以确定特朗普政府将何时、以何种形式用“台湾问题”与国会“做交易”。特朗普是个“内政总统”，其执政的最大挑战来自国内。为推动其国内各项主要议程，如推翻“奥巴马医保”并推出新版医改法案、实行“禁穆令”、推动“税改”、尽快在国会通过2018财年政府预算（其中包括特朗普总统希望建造的美墨边境隔离墙的经费）、推动基础设施建设等等，白宫必须与国会密切、顺畅地沟通、合作。2017年12月，特朗普签署《2018财政年度国防授权法》。法案包含两项涉台附带条款：第1259条款包括评估重启美台军舰互访的适当性和可行性，以及邀请台湾军队参加“红旗”等军演；第1259A条款则提及美国对台军售常态化。面对来自国会和中国大陆方面的压力，特朗普政府会在何时，以何种形式推动美台军事关系实质发展存在着很大的不确定性。用具有高度两党共识的“推进美台军事关系”与国会做交换，换取其国内政治利益。对特朗普而言，唯一的挑战就是如何不对美国与中国大陆关系造成严重冲击。
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