中评关注：上合组织发展面临挑战及应对之策
中评社北京5月23日电（记者 张心怡）《乘风破浪 行稳致远：上海合作组织十七年进展评估》报告日前在北京发布。报告对上合组织目前发展所面临的挑战进行了梳理，并提出应对之策，妥善处理当前已经暴露出的问题，以避免对上合组织发展可能产生的负面影响。
报告指出，2017年上合组织吸纳印度、巴基斯坦成为新成员，带来了如何消化扩员效应掉问题，加之上合组织在运行中本就存在的一些问题，使上合组织的发展面临诸多挑战，主要体现在：
第一，组织框架内经贸合作成效有待提高。其一，上合组织多边经济合作的潜力还未充分发挥出来，成员国之间双边经贸合作远多于多边合作，由此造成上合组织在多边经贸合作中的作用并未得到有效展现。其二，经贸合作领域签署的协议等，一些并未落到实处，在某些方面甚至落入“以文件落实文件”等窠臼。其三，事关上合组织发展党重大项目进展缓慢，上合组织开发银行、上合组织自贸区等重大项目推进缓慢。
其原因也是多方面的。首先，成员国内部经济发展状况差异较大，由此导致各方的认知和利益诉求存在明显差异，特别是中俄对区域经济合作的设想差异较大。其次，上合组织决议表决程序存在不尽合理、不完善之处。再次，成员国之间特别是中亚国家之间的关系并不稳定。
第二，安全合作需要拓展和完善。成员国参与上合组织安全合作更多出于对成本—收益权衡的考虑，较少基于对规则或规范的认同参与安全合作，这不利于上合组织安全合作的深入发展。尽管上合组织已经发布不少涉及安全合作的宣言和法律文件，但具体落实却比较缓慢，不少仍停留在书面或起步阶段。就上合组织地区反恐怖机构而言，它存在人员与经费均不足的局限，活动也受到很大限制。联合军演虽提高了成员国反恐协作能力，但上合组织只能为它们提供外交支持，并未介入各国反恐实践。中亚地区安全形势严峻，要求上合组织在安全领域进一步加强合作。
第三， 组织内的双边合作与多边合作有待协调。上合组织框架内的合作主要包含双边和多边两种路径，处理好双边合作与多边合作的关系，使两者之间形成相互配合、相互促进的良性互动模式，是推动上合组织违建发展、提高上合组织制度效率的重要保障。整体而言，成员国之间的双边合作项目明显多于多边合作项目，多边合作水平因此明显滞后于成员国间的双边合作水平。导致这一问题的原因主要有：上合组织各成员国的文化观念和集体身份认同问题；上合组织内部的双核心结构问题；其他区域或国际组织对上合组织的冲击问题。
第四，扩员带来了新问题。总体来看，扩员对上合组织提出的挑战主要包括：首先，成员国之间的协作难度增大。近年印巴冲突对立趋多，两国关系持续紧张，上合组织应该成为弥合成员国分歧的平台，而不应该成为彼此“吵架”的场所。其次，成员国之间合作难度增加。印巴两国对恐怖和极端组织的定义不同，再加上中印和印巴间的边界纠纷尚未解决，双方在“一带一路”及互联互通等问题上的严重分歧令人担忧。再次，上合组织的工作机制需要调整。到目前为止，上合组织缺乏冲突调解机制，一旦印巴或其他成员国之间爆发公开冲突，上合组织将面临如何协调成员国之间关系、保障组织顺利运行的难题。
第五，上合组织与“一带一路”倡议的协调问题。“上合组织”跟“一带一路”的关系涉及到两个方面：其一，上合组织在“一带一路”建设中的作用；其二，“一带一路”建设对上合组织可能产生的影响。为实现上合组织与“一带一路”协同共进，应积极推动“一带一路”倡议与上合组织成员国发展战略的对接。但在对接过程中，面临着上合组织框架内融资困难、贸易和投资壁垒阻碍上合组织和“一带一路”发展、发展战略对接进程缓慢等挑战。
六项对策 助上合组织平稳发展
那么，如何才能保障上海合作组织平稳发展？报告提出，一是要进一步明确上合组织的功能定位与区域定位。要加强成员国之间的战略协调，以明确上合组织的功能定位，成员国之间的有效协调是上合组织现有合作机制发挥作用的重要保障。还要适当补充和修改宪章，以明确上合组织的区域定位，区域定位是上合组织发展的重要基础，决定了多边合作的基本内容与主要层次。
二是进一步加强上合组织在中国外交中的作用。需要完善并深化经济功能，更好地服务于“一带一路”倡议；需要进一步加强上合组织开放性，提升其国际影响力；需要妥善处理大国关系，实现可持续发展；需要提高组织凝聚力，尤其需要尽可能满足中小成员国的利益需求。
三是加大力度落实已经签署的协议。上合组织签署了多个协议，这使得上合组织的运行有章可循，也为成员国之间的合作明确了目的和方向，但上合组织在落实这些文件方面仍有大量工作要做。上合组织应该将自身工作重心放在落实已经达成的协议上，而不是把大量精力放在制定或公布更多的远景规划上；在签署新协议之前要进行充分的调研和研究工作；重点推进某些重大协议的签署，并强调协议完成的质量。
四是完善上合组织的决策、调解和约束等工作机制。上合组织可以考虑调整或创设以下几方面的工作机制：第一，完善上合组织决策机制。对“协商一致”原则的适用范围作出清晰界定，即明确上合组织在哪些问题上使用协商一致的决策原则，哪些问题上不使用该原则。第二，建立上合组织冲突调解机制。上合组织应该对如何处理成员国之间可能的冲突进行研究，积极探索在上合组织框架内建立成员国冲突调解机制。第三，建立上合组织的退出与约束机制。需要研究对违反“上海精神”、主动挑起矛盾或不履行调解结果的成员国采取相应的约束措施。
五是启动与实施满足成员国共同利益的重大项目。实施重大项目能够从根本上促进成员国利益的增长以及区域发展水平的提高，同时也是促进组织凝聚力、保障组织合作取得成效的重要方式。可以在上合组织的六大主要合作领域，继续推进或开始启动能够满足成员国共同利益的项目。
六是提高成员国对上合组织的制度认同。总体来看，应该从国际、国内两个层面，提高成员国对上合组织的制度认同。在国际层面，成员国对上合组织的认同主要体现为在重大地区和国际问题上，上合组织可有效协调不同成员国的立场，并用一个声音说话；在国内层面上，这种认同主要体现为成员国自觉认同组织并认真履行组织规章制度。在地区层面，机制竞争与地区认同是影响上合组织制度认同的主要因素；在国家层面，导致上合组织产生制度认同困境的原因主要体现在横向和纵向两个方向上；加大民心相通工作，增进成员国民众对上合组织的了解与认同。
上合组织将不断探索 持续进步
报告在结语部分提到，当前世界经济艰难复苏，反全球化逆流涌动，地区动乱频仍，传统与非传统安全威胁相互交织，上合组织站在全新的历史起点，应坚持“一种精神”、重视“两驾马车”、推进“三个对接”、开展“四个领域”的合作。
报告指出，“一种精神”即“上海精神”。“上海精神”是上合组织的灵魂，也是其显着区别于其他国际组织的本质所在，上合组织扩员后，更需要将这种精神发扬光大，使其内化为新成员的行为准则。虽然上合组织在未来的发展也许并非一路坦途，但只要坚持“上海精神”，成员国之间的团结就能得到有效维系，上合组织的国际影响力也能不断得到提高。
“两架马车”即发挥中俄两个大国所达成的共识对上合组织发展的引领作用，保证双方在建设全面战略协作伙伴关系的过程始终保持良性互动，进而为上合组织的前进提供不竭的内在动力。当前西方对中俄两国的敌意在增加、双方竞争态势日益明显，中俄应强化合作，以抵御来自西方的巨大压力。
“三个对接”是指推动“一带一路”建设同上合组织各成员国发展战略对接，推动上合组织公共产品的供给与成员国的具体需求对接，推动地区经济发展同世界经济形势的变化进行有效对接。
“四个领域”即上合组织的安全、政治、经济和人文交流四个主要合作领域。目前成员国在这四个领域的合作卓有成效，但仍需抓重点、补短板、强弱项。在今后的发展中，需要在这四个领域推动一批重大项目落地，补齐经济合作的短板，使之与安全合作齐头并进，并就各领域尚存的薄弱工作做实做强。
报告表示，可以期待，上合组织将继续在复杂多变、波谲云诡的世界中不断探索，持续进步。为它提供持续动力的是组织制度建设的不断完善，是各成员国对上合组织作出的战略投入和制度认同。未来上合组织将获得新的发展动力，进而实现自身的巩固、发展和超越。
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